Гордон М. Хан
В ходе проведения реформирования федерально-региональных отношений, начатого президентом Владимиром Путиным летом 2000 года, станет окончательно ясно, не ослабят ли и без того хрупкую российскую демократию его усилия по укреплению государственных структур. Однако в определенной степени и возвращение контроля над своенравными регионами, и обеспечение единства правового и экономического пространства в Российской Федерации необходимы как для стабильности России, так и для развития еще молодой демократической системы. По мнению российского демократа Владимира Лысенко, в одной трети российских регионов система правления носит авторитарный характер, а конституции (уставы) этих субъектов федерации и другие их законы противоречат федеральной Конституции.[1] В конституциях (уставах) многих регионов и их прочих законодательных актах содержатся тысячи других нарушений Конституции.
Предыстория
Фрагментация правового и экономического пространства России имеет десятилетнюю историю, корни которой уходят в происшедшую в России «революцию сверху», направленную против советского партократического режима. Демонтаж режима и распад унитарного советского государства шли параллельно начавшемуся новому государственному строительству и формированию институтов, основывавшимся на соображениях политической целесообразности (в ходе которого институты ликвидировались, реорганизовывались и объединялись). Эти методы стали излюбленным оружием в политической борьбе между соперничающими фракциями внутри советского режима и государственного аппарата. Партийные радикалы и политики-прагматики, ставшие противниками советского режима, захватили аппарат российского протогосударства, зародыш российской независимой государственности, в мае 1990 года. Завладев этим механизмом, они воспользовались принятой в июне 1990 года российской декларацией о суверенитете и поддержкой Россией «парада суверенитетов» (то есть сепаратистских движений за независимость как в союзных, так и в российских национальных автономных республиках, областях и округах), чтобы отделить партийный аппарат от государственной бюрократии и свергнуть партократический советский режим. В свою очередь советское руководство поощряло так называемый «парад суверенитетов» в Российской Федерации в качестве противовеса революционному российскому протогосударству во главе с Борисом Ельциным. А Ельцин тот же российский «парад суверенитетов» попытался обратить на пользу себе, призвав региональных лидеров «брать столько суверенитета, сколько сможете». В итоге автономные республики провозгласили себя суверенными союзными республиками; автономные области – суверенными автономными республиками; а автономные округа – суверенными автономными областями.
Осенью 1991 года все это вылилось для Ельцина в кошмар, когда после провозглашения независимости Чечней установившийся там режим генерала Джохара Дудаева создал значительные собственные вооруженные силы. После того, как чеченский кризис был на время разрешен, а Советский Союз распался, ельцинское революционное российское государство одновременно прибегло к нескольким методам, чтобы загнать джинна суверенизации обратно в бутылку. К 1993 году первый из этих механизмов, Федеративный договор, привел к достижению лишь весьма ограниченных результатов. В то же время контрреволюционный кризис в Москве заставил Ельцина дать региональным лидерам еще больше свободы, чтобы заручиться их поддержкой в своей борьбе со Съездом народных депутатов. Тем самым он продлил процесс бесконтрольной автономизации к регионам и усиления власти региональных элит.
Принятая в декабре 1993 года Конституция послужила основой для формирования федерализма, хотя стремление к суверенитету в некоторых национальных автономиях оставалось значительным, особенно в Чечне, которая продолжала настаивать на своей независимости. В попытке договориться об особых отношениях с дудаевским режимом на основе сепаратного соглашения между Москвой и Грозным, российское руководство для сохранения целостности рассыпающейся федерации впервые применило метод заключения двусторонних соглашений и договоров между федеральным центром и отдельными автономными национальными республиками. 15 февраля 1994 года был подписан первый федеративный договор – но не с Чечней, а с Татарстаном, республикой, которую возглавлял осторожный и пракгматически ориентированный бывший первый секретарь обкома компартии Минтимером Шаймиевым. Этот двусторонний договор содержит больше нарушений российской Конституции – как минимум 19, – чем любой другой двусторонний договор или соглашение, что заложило основу для вопиющих нарушений в последующих договорах с другими национальными республиками.[2] Этот договор также стал началом узаконивания раздробленности правового и экономического пространства федерации, обозначив поворот к «асимметричному» федерализму, основанному на неравном положении субъектов федерации, которое определяется в ходе переговоров и заключаемых соглашениях между Кремлем и отдельными регионами. К концу 1995 года еще шесть национальных автономий добились заключения двусторонних договоров с Москвой.
Тот факт, что первые договоры заключались только с национальными автономиями, в которых русские не были титульной нацией, вызвало крайне отрицательную реакцию российских краев и областей. В январе 1996 года договоры с Москвой заключили четыре «русских» региона – Краснодарский край, Калининградская, Оренбургская и Свердловская области. Хотя часть 2 статьи 78 Конституции разрешает федеральным властям передавать субъектам федерации часть своих полномочий, такие полномочия не могут относиться к областям, находящимся в ведении федерации – они перечислены в статье 71. Двусторонние договоры и заключенные впоследствии дополнительные соглашения часто нарушали этот принцип, передавая некоторые полномочия в совместное ведение федерации и региона, а также отдавая перечисленные в Конституции предметы совместного ведения в руки регионов. В конце концов в ходе этого процесса федеративная асимметрия распространилась на 68 из 89 субъектов федерации, углубив тем самым распад единого экономического и правового пространства России. Во многих случаях заключение договоров, содержащих нарушения федеральной Конституции, предшествовало принятию республиканских и региональных конституций и уставов, создавая правовое обоснование для нарушения федерального законодательства и в этих новых законодательных актах. Как и на деструктивной фазе «революции сверху», так и на ее конструктивной фазе институциональное и государственное строительство велось в угоду определенным политическим целям. Переговоры по двусторонним договорам и соглашениям проходили между первыми лицами в федеральном и региональных правительствах. Не было предпринято никаких попыток привлечения к данному процессу каких-либо демократических институтов, как это было сделано, например, в процессе перехода к демократии в федеративной Испании. В противоположность «испанскому варианту» Москва нарушала свою собственную едва вставшую на ноги Конституцию, при этом она не вовлекала в этот процесс ни законодательные органы, ни суды и не проводила референдумов.[3]
Результатом установления в России федеративной асимметрии и передачи полномочий регионам и республикам стало все возрастающее число нарушений регионами федеральной Конституции. По словам Виктора Кнышева, председателя судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда, в 1998 году по 2 016 делам были вынесены решения, содержащие признание региональных законов недействительными в связи с нарушением ими Конституции.[4] К февралю 2000 года, по оценке министра юстиции Юрия Чайки, около 20 процентов регионального законодательства не соответствовало российской Конституции.[5] В сущности говоря, именно такие договоры, а также многочисленные дополнительные особые соглашения между отдельными субъектами федерации и Москвой и нарушения федерального законодательства в региональных и республиканских уставах и конституциях, и создали то российское государство, которое к 1997 году находилось на грани превращения в конфедерацию.
Для решения проблемы федеративной асимметрии и нарастающей конфедерализации, порожденной двусторонними договорами и соглашениями, предлагалось несколько средств. Депутат Госдумы Владимир Лысенко предложил, чтобы любыми новыми полномочиями и предметами ведения, полученными с помощью таких методов каким-либо одним российским регионом, должны также наделяться и все остальные субъекты федерации.[6] И хотя проблему асимметрии это предложение действительно бы решило, оно только усилило бы тенденцию к переходу федеральных полномочий и предметов ведения к региональным властям.
Наконец, 25 апреля 1997 года президент Ельцин подписал Федеральный Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Этот закон был принят для того, чтобы обеспечить приведение как ранее заключенных, так и будущих договоров и соглашений между федерацией и ее отдельными субъектами в соответствие с федеральным законодательством и Конституцией. Закон устанавливал порядок составления таких договоров и соглашений и ограничивал перечень предметов ведения, которые могут быть перераспределены, предметами, перечисленными в ст. 72 федеральной Конституции в качестве предметов совместного ведения федерации и ее субъектов и предметов исключительного ведения субъектов. Таким образом, предметы ведения, закрепленные за федеральной властью в ст. 71, со всей очевидностью уже не могли подлежать никакому перераспределению. Новый закон также предусматривал, что в течение шести месяцев все ранее заключенные договоры и соглашения должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством и российской Конституцией.[7] Однако, как это часто бывает в России, назначенный для исполнения срок не был соблюден.
Все попытки Путина восстановить целостность правового и экономического пространства в федерации чреваты немалыми рисками. Власть, чтобы разрешить споры между центром и регионами, может поддаться искушению начать действовать в обход демократической процедуры и заменить ее авторитарным бюрократическим произволом. И укрепить в России демократию, верховенство закона и государственность реформирование федеративных отношений, инициированное Путиным, смогут только в том случае, если для восстановления федеративной симметрии и единства федерального и регионального законодательства будут использоваться судебные, а не «административные» методы. До настоящего времени в «федеративной революции» Путина для восстановления федерализма использовалось сочетание как административных, так и судебных механизмов, но существует большая вероятность того, что на практике все же возобладают административные средства, бюрократический произвол и даже авторитарные методы.
Предреволюционные шаги к укреплению федерализма
Еще до избрания на пост президента и до своей инаугурации Путин начал готовить как административные, так и судебные методы для обуздания чрезмерной самостоятельности российских регионов. С целью укрепления государства и для того, чтобы оно могло более эффективно обеспечивать исполнение федерального законодательства, Путин попытался влить новые силы в некоторые административные органы, например, в Министерство юстиции.
Первым предпринятым шагом стало создание в Министерстве юстиции специального управления законодательства и межведомственной комиссии по конституционной безопасности при министерстве. Идея о создании специального управления законодательства, возможно, уходит корнями в то время, когда Министерство юстиции возглавлял бывший премьер-министр Сергей Степашин, который попытался создать такое управление в качестве ключевой инстанции, анализирующей проекты президентских указов, законов и других нормативных актов. Весной 2000 года Министерство юстиции начало активно отказывать в регистрации региональных законов, что лишало их юридической силы и делало недействительными. При Путине, однако, министерство активизировало также проверку федеральных законов и подзаконных актов, отказывая в регистрации многочисленных приказов и инструкций федерального правительства. Это было и остается отражением намерений Путина привести весь массив российского законодательства в порядок, избавившись от противоречивых и плохо составленных законов.
Создавая межведомственную комиссию по конституционной безопасности, Путин, по-видимому, опирался на свой опыт главы ФСБ и Совета безопасности, где департаменты конституционной безопасности уже действуют[8]. Основная функция таких органов сводится, судя по всему, к тому роду деятельности, которой Путин занимался в качестве главы Контрольного управления президентской администрации, а именно – в обеспечении соответствия федеральных и региональных законов федеральной Конституции. Чтобы предоставить Министерству юстиции еще больше полномочий в данной области, правительство Путина предложило внести изменения в Гражданский кодекс, которые позволяли Министерству юстиции оспаривать региональное законодательство, нарушающее федеральную Конституцию и иное законодательство, в судах общей юрисдикции, а не только в Конституционном суде. Конституционный суд завален делами и действует крайне медленно, тем самым позволяя региональным и федеральным законам расходиться все дальше без своевременного вмешательства. Министерство юстиции также приступило к разработке законодательного акта, который позволял бы привлекать к ответственности региональных лидеров за принятие неконституционных законов.[9]
Путин предпринял шаги, направленные на расширение полномочий Генеральной прокуратуры вместе с судами общей юрисдикции. 15 февраля 2000 года, по запросу Путина, исполнявшего тогда обязанности президента, и Верховного суда, Конституционный суд начал рассмотрение вопроса о том, полномочны ли суды общей юрисдикции проверять конституционность региональных законов, конституций и уставов по иску прокуратуры. Ранее Конституционный суд постановил, что только он обладает полномочиями по проверке региональных законов. А поскольку Конституционный суд не обладает ресурсами, необходимыми для проверки многочисленных законов, принимаемых в регионах, которые нарушают федеральное законодательство, федеральные власти не имели возможности реагировать на них. В 1998 году Конституционный суд постановил, что у местных судов не должно быть таких полномочий. Однако отдельный пункт этого постановления вносил одну оговорку в данное решение: в этом положении отмечалось, что региональным судам такие полномочия могут быть переданы в случае, если будет принят соответствующий конституционный федеральный закон. Верховный суд, однако, со своей стороны полностью поддержал наделение судов местного уровня функциями конституционного надзора и подготовил необходимый законопроект. Внеся в этот законопроект поправки, Госдума приняла его, однако входившие в состав Совета Федерации региональные лидеры его не поддержали. Тогда Верховный суд обратился в Конституционный суд с запросом о конституционности закона «О прокуратуре», который предоставляет прокуратуре право обращаться в любой суд на предмет признания недействительным местного законодательства. Именно в этот момент, стремясь получить решение в пользу местных судов, Верховный суд, а также Путин, исполнявший обязанности президента, и обратились в Конституционный суд.[10]
11 апреля 2000 года Конституционный суд вынес решение, гласившее, что положения закона «О прокуратуре», позволяющие прокурорам обращаться в суды общей юрисдикции с просьбой о вынесении решений о соответствии или несоответствии законов субъектов Российской Федерации ее Конституции, являются конституционными. Он также постановил, что суды общей юрисдикции могут принять решение о том, что законы, признанные неконституционными, «не подлежат применению». В то же время Конституционный суд постановил, что такие суды не могут признать недействительными законы, нарушающие российскую Конституцию или федеральное законодательство.[11] Это решение может привести к обострению конфликта – относительно юрисдикции в сфере толкования Конституции – между федеральными Конституционным и Верховным судами и судами общей юрисдикции, с одной стороны, и региональными конституционными и уставными судами – с другой. Ни в федеральном законодательстве, ни в Конституции не содержится норм, которые наделяли бы последние полномочиями по разрешению конфликтов между федеральным и региональным законодательством. Более того, согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 года «О судебной системе Российской Федерации» одна из функций конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации может быть функцией апелляционного суда для решений судами общей юрисдикции. Апрельское решение Конституционного суда ознаменовало движение российской судебной системы к институту конституционного надзора. Это означало ее отход от континентальной модели и приближение к модели англосаксонской – и в то же время усилило позиции Путина по вопросу приведения региональных законов в соответствие с нормами федерального законодательства.
Эта победа – а также высказывания Путина относительно судебной власти – казалось, указывала на склонность властей использовать судебные механизмы для разрешения проблем федерации. 16 марта Председатель Верховного суда РФ Вячеслав Лебедев передал журналистам слова Путина, высказанные в беседе с ним, о том, что он намерен вернуть все финансирование судов в федеральное ведение. Путин также обещал погасить долги центра перед судебной системой, увеличить долю на ее финансирование в бюджете на 2001 год и поднять зарплаты судей на «значительно более высокий уровень».[12] Такой подход явно отличен от сложившейся практики ситуации, когда местные суды финансируются федеральным бюджетом очень слабо. Федеральные расходы на судебную систему едва покрывают зарплаты служащих судов. Поэтому региональным судам часто приходится полагаться на милость местных властей, столь же скупых, но более коррумпированных. Например, в 1998 году 23 суда в Томской области прекратили свою работу, так как местные власти отказались погасить их долги за отопление. Хотя изданный в 1994 году президентом Ельциным указ и разрешил местным судам использовать для финансирования их деятельности средства, внесенные третьими лицами в бюджеты субъектов федерации и местного самоуправления, это довольно оригинальное предложение по привлечению дополнительного финансирования лишь поставило под серьезное сомнение независимость российских судов.[13] Более того, региональное финансирование судов противоречит ст. 124 Конституции, в соответствии с которой суды могут финансироваться только из федерального бюджета.
Использование судебных средств для разрешения конфликта между федерацией и регионами может положительно повлиять на законотворчество – то есть способствовать повышению числа и, что более важно, качества законов. Но наряду с ростом «предложения на рынке законов» использование судебных методов для разрешения названного конфликта может также стимулировать и «спрос на закон» – то есть более частое обращение к авторитету судов при разрешении споров между федерацией и регионами, а также между федерацией и местными органами власти. Тем самым может быть внесен значительный вклад в развитие российского права и правовой культуры. Обсуждаемые ниже шаги по проведению реформирования федеративных отношений, судя по всему, уже инициировали расширение судебной инфраструктуры – об этом свидетельствуют планы создания 21 регионального административного суда, о которых в августе сообщил Председатель Верховного суда России.[14] Количество судов, которое легко разделить на семь – то есть на число недавно созданных федеральных округов, позволяет предположить, что они могут быть организованы в рамках федеральных округов и что предметом их рассмотрения станут споры между федерацией и регионами. Количество конституционных и уставных судов, которых сейчас имеется очень немного (они есть только в 17 из 89 субъектов федерации), может также возрасти в связи с увеличением спроса на судебные решения, порожденного описанным решением и введением возможности федерального (и регионального) вмешательства, которую предполагает «федеративная революция» Путина (об этом см. далее).
Несмотря на такое внимание к судам, проявившееся на ранней стадии, Путин после своей инаугурации в мае 2000 года, по всей видимости, вернулся (по крайней мере в некоторой степени) к использованию административных средств и институциональной реорганизации в качестве методов своей «революции сверху» в области федеративных отношений.
«Федеративная революция» Путина: первый этап
В июле 2000 года Путин своим президентским указом создал семь федеральных округов, возглавляемых полномочными представителями президента, или, как их вскоре стали называть, «генерал-губернаторами» Каждый из таких округов объединяет около 6 – 15 субъектов федерации. Цель принятого указа состояла в том, чтобы укрепить «вертикальную» систему власти («властную вертикаль») в России и слегка осадить некоторых склонных к самостоятельности губернаторов, а также региональные органы законодательной власти. Возможно, эта реформа неконституционна, хотя до настоящего времени она не была оспорена в суде ни одним регионом. Все административные единицы на территории Российской Федерации перечислены в главе Конституции «Федеративное устройство» (ст.ст. 65-79). Вновь созданные федеральные округа там не упоминаются. Хотя ст. 66 и часть 3 ст. 67 Конституции разрешают, соответственно, изменения статуса и границ субъектов федерации, однако не существует нормы, предусматривающей введение новых структурных или административных подразделений выше уровня субъектов федерации.
Вторая важнейшая реформа коснулась Совета Федерации – верхней палаты парламента. В августе, после принятия Госдумой и Советом Федерации, президент Путин подписал федеральный законодательный акт, в соответствии с которым губернаторы и главы законодательных органов субъектов федерации к январю 2002 года, когда в регионах пройдут губернаторские и парламентские выборы, должны быть заменены сенаторами – представителями регионов. Один сенатор от каждого региона будет назначаться губернатором этого региона, второй – органом законодательной власти данного субъекта федерации. На самом деле реформирование Совета Федерации было заложено в п. 9 раздела второго Конституции – «Заключительные и переходные положения», который предусматривает, что только депутаты первого созыва Совета Федерации будут исполнять свои обязанности на непостоянной основе. Это означает либо то, что губернаторы и главы органов законодательной власти, из которых состоял Совет Федерации, должны после окончания полномочий первого созыва заседать в Москве на постоянной основе – что, разумеется, сделает невозможным управление субъектами федерации, либо то, что принципы формирования Совета Федерации должны быть изменены.
Пожалуй, наиболее значительной реформой в данной области стали поправки к федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Смысл этих поправок заключается в создании новой институциональной основы для федеральной интервенции в правовое и конституционное пространство регионов. Эта институциональная основа включает в себя ряд механизмов, с помощью которых президент может силой закона оказывать давление или даже принуждать региональные органы исполнительной и законодательной власти приводить свои законы и конституции (уставы) в соответствие с федеральным законодательством. Среди этих механизмов можно назвать отстранение губернаторов от должности и избрание в регионе нового главы исполнительной власти, а также роспуск регионального органа законодательной власти и назначение выборов нового его состава. Президент не может осуществить такое вмешательство, во-первых, без решения суда о том, что положение регионального законодательного акта противоречит федеральному законодательству, и, во-вторых, до истечения шестимесячного срока, в течение которого нарушивший федеральный закон региональный орган должен исправить ситуацию. Если этого не происходит, президент должен направить нарушившему закон законодательному органу региона предупреждение, которое автоматически устанавливает еще одну трехмесячную отсрочку. Если данный региональный законодательный орган вновь не приведет местный закон в соответствие с федеральным законодательством, президент может обратиться в Государственную Думу с запросом о роспуске органа законодательной власти субъекта федерации. В случае вторичного отказа губернатора привести региональное законодательство в соответствие с федеральным законодательством и повторным решением суда, Президент Российской Федерации может отстранить главу региона от должности через два месяца. Кроме того, внесенные в закон поправки санкционируют отстранение федеральным президентом от должности любого главы исполнительной власти субъекта федерации в случае, если Генеральный прокурор представит доказательства, свидетельствующие о том, что данное должностное лицо совершило тяжкое или особо тяжкое преступление. Главы исполнительной власти имеют право обжаловать решение об отстранении их от должности в федеральном Верховном суде, который должен рассмотреть подобное дело в течение десяти дней.[15]
Административные козыри
Несмотря на значительную роль, отведенную судам в механизме федерального вмешательства, федеративные реформы в целом наводят на мысль об авторитарном и произвольном характере таких интервенций в систему управления регионов. Теоретически федеральные власти с помощью апрельского решения [Конституционного] суда и начав федеративные реформы, о которых говорилось выше, получили контроль над региональными прокуратурами и судами. Прокуроры могут теперь опротестовывать законы субъектов федерации в судах этих же субъектов, суды вполне могут выносить решения в пользу федеральных властей, а в таком случае Путин получает возможность отстранять губернаторов или назначать выборы в местные законодательные органы, если они не подчиняются решениям президента или судов. Однако то, будут ли федеративные реформы Путина способствовать демократическому развитию или препятствовать ему, будет зависеть от того, в какой степени административная (официальная и неофициальная) и произвольная федеральная интервенция будет преобладать над демократическими судебными процедурами, предусмотренными поправками к закону. Если судить по современному состоянию бюрократической и правовой инфрастуктур, существует угроза того, что козыри административные окажутся сильнее судебных методов федеральной интервенции.
Одним из таких официальных административных методов стали недавно расширенные полномочия Министерства юстиции не только по контролю за соответствием регионального законодательства законодательству федеральному, но и по отказу в регистрации региональных законов (и федеральных нормативных актов), что влечет за собой их недействительность. Задержки в регистрации в сочетании с предупреждением президентской администрации во многих случаях может быть достаточно для решения вопроса, когда региональные власти будут вынуждены отступить даже до того, как в дело вступят суды.
Неофициальные административные методы интервенции могут включать в себя давление на суды со стороны прокуроров и других должностных лиц от имени федеральных властей или связанных с Кремлем политических и экономических групп; использование президентом и другими федеральными органами власти компрометирующих сведений против региональных чиновников; наконец, манипулирование поступлением средств в регионы из федерального бюджета или из контролируемых центром банков, а также поставками электроэнергии контролируемыми центром газовой и энергетической монополиями («Газпром» и РАО ЕЭС). За неделю до президентских выборов Путин воспользовался долгами перед государственным «Внешэкономбанком» и его кредитами как «кнутом и пряником» для обеспечения лояльности губернаторов, включая Анатолия Лисицына (Ярославская область), Бориса Говорина (Иркутская область) и Александра Назарова (Чукотка) – одного из основателей сформированной сторонниками Путина партии «Единство».[16] Кроме того, федеральное правительство активно стремилось к перераспределению налоговых прибылей в пользу федеральной казны. Ходили слухи, что соотношение долей центра и регионов в распределении налоговых прибылей будет установлено в размере 70 % к 30 % и что контроль за поступлением федеральных денежных средств в регионы будут осуществлять генерал-губернаторы. Наконец, президент и его полномочные представители могут сочетать официальные предупреждения, финансовое давление и компромат для того, чтобы убедить региональные власти подчиниться воле центра без всякого судебного рассмотрения спора. Появлялись сообщения о том, что Путин начинал встречи с губернаторами, с которыми у него были конфликты, выкладывая на стол папки с компрометирующими материалами.[17]
Первые официальные отчеты о результатах федеративных реформ, проводимых Путиным, говорят о том, что сочетание административных и судебных мер приводит к определенным результатам, по крайней мере в области писаного законодательства. Заместитель главы президентской администрации Дмитрий Козак сообщил, что около 80 % региональных законов, проверенных администрацией, либо были приведены в соответствие с федеральным законодательством, либо находятся на рассмотрении судов. По словам Козака, поправки необходимо было внести приблизительно в 2 500 законов.[18] Во многих случаях различные субъекты федерации исправили свои законы и уставы, не дожидаясь возбуждения дел в судах, после того как полномочные представители президента и местные прокуроры сообщали им о том, что представители прокуратуры, Министерства юстиции или президентской администрации признали эти акты несоответствующими федеральному законодательству. На встрече прокуроров с президентом Путиным первый заместитель Генерального прокурора Юрий Бирюков сообщил, что более 52 тысяч региональных законодательных актов были проверены и признаны недействительными. Эти значительные цифры демонстрируют, что прокуроры стали уделять большое внимание подзаконным актам исполнительной власти и ведомственным инструкциям.[19] На той же встрече Путин поблагодарил прокуроров за помощь в приведении 60 конституций и уставов и 2 312 региональных законов в соответствие с федеральным законодательством. Эти цифры, как и признание Козаком того факта, что «было труднее» наводить порядок в национальных республиках, подписавших с Москвой договоры о разграничении полномочий, таких как Башкортостан, Татарстан, Саха и Тува, наглядно показывают, что федеративная реформа была по большей части успешной в русской провинции, но по большей части провалилась в национальных республиках, где титульной нацией являются не русские, и именно это грозит настоящей опасностью для стабильности федерации.[20]
Создание Путиным новых федеральных округов в ходе проведения его реформ, может оказать свое влияние на соотношение административных и судебных средств федеральной интервенции. Пять из семи генерал-губернаторов – или бывшие высокопоставленные сотрудники КГБ и МВД или военные. Взращенные на советском «телефонном праве», они вряд ли будут выступать за строгое соблюдение правил процедурной прозрачности и принципов правового государства. Им будет очень трудно воздержаться от давления на суды, рассматривающие правовые споры между центром и регионами, и на прокуроров, расследующих должностные преступления и случаи коррупции в региональных органах власти. Генерал-губернатор в Северо-западном федеральном округе, бывший генерал КГБ и охотник за диссидентами Владимир Черкесов недавно был обвинен в попытке вмешаться в рассмотрение Верховным Судом дела Александра Никитина, которому было предъявлено обвинение в разглашении государственной тайны после того, как он предал гласности материалы об экологическую угрозах, исходящих от списанных из действующего состава российских атомных подлодок.
Более того, несмотря на заявления федеральных властей о том, что одной из целей создания федеральных округов было снижение уровня бюрократизации, первоначальный опыт показывает, что аппараты этих округов могут по своей сложности соревноваться с со структурами, порожденными во времена Ельцина его методами федерального контроля над регионами (если не превзойдут ее) – речь идет о назначении президентских представителей в каждый из 89 субъектов Российской Федерации. Ныне назначенные генерал-губернаторы создают свои аппараты и назначают инспекторов в каждый из входящих в их округа 6-15 регионов, в сущности воспроизводя старые аппараты президентских представителей. Министерство юстиции, Генеральная прокуратура и Счетная палата приступили к созданию региональных отделений в федеральных округах. Очевидно, что это представляет собой попытку федеральных властей поставить под свой контроль региональных прокуроров и поступление средств от региональных властей. Однако раздутый, коррумпированный и состоящий из бывшей партийной номенклатуры бюрократический аппарат будет питать склонность к тому же роду административного произвола, который препятствовал демократическому правлению в России до сегодняшнего дня. Последствием всех этих мер вряд ли станет создание отношений между центром и регионами на основе судебной процедуры. Напротив, можно ожидать увеличения числа и возрастания силы воздействия неофициальных, непрозрачных административных рычагов, находящихся в распоряжении федеральных властей и необходимых им как раз для того, чтобы оказывать влияние на региональные власти.
Непосредственное участие президента в управлении процессом юридической координации отношений между центром и регионами и в разрешении правовых споров между ними создает опасность политизации проблем, которые должны быть лишь обычным техническим вопросом конституционного и правового толкования. Будет ли Путин использовать возможность федеральной интервенции для наказания политических противников и укрепления своего политического статуса или для защиты гражданских и политических прав граждан от региональной власти? Если верно последнее, то не будет ли эта возможность использоваться непропорционально для защиты прав представителей русского населения в республиках и в национальных автономиях? Не будет ли позволено авторитарным губернаторам, которые подчинятся Москве и будут исполнять одни законы, безраздельно царствовать в своих регионах, продолжая нарушать другие? Если судебное разрешение конфликта между центром и регионами окончательно уступит место административному давлению, которое будет применяться в определенных политических интересов, такое развитие событий в сочетании с завершающей частью общей федеративной реформы – внесением поправок в Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – может укрепить вертикальную интеграцию, но ослабит демократию и правовое государство. Этот закон отныне предоставляет губернаторам возможность осуществления «региональной интервенции» в управление городами и районами, предусматривая механизмы и полномочия, аналогичные тем, что применяются при федеральном вмешательстве в систему управления регионов. Если новые законы и другие механизмы будут использоваться Москвой для восстановления «вертикального» подчинения и контроля над губернаторами, а последние, в свою очередь, займутся восстановлением исполнительной подчиненности органов местного самоуправления, то такой интервенционизм может «увести» Россию от федерализма и демократии к реставрации того типа иерархической исполнительной власти, который составлял сущность унитарного советского государства.
Более того, есть основания полагать, что Совет Федерации становится инструментом в руках московских бюрократических и олигархических структур. Председатель Совета Федерации Егор Строев жалуется, что сенаторы, приходящие на смену губернаторам и главам региональных законодательных органов, почти полностью являются москвичами. Исключение из этого правила составляют лишь несколько губернаторов, которых убедили (по-видимому, в Кремле) воздержаться от попыток участия в выборах на следующий срок, а взамен новые и дружественно настроенные к Кремлю губернаторы назначили их федеральными сенаторами – членами Совета.[21] На последнем в 2000 году заседании Совета Федерации 20 декабря сенаторы отказались утвердить две предложенные кандидатуры членов Совета. Была, в частности, отвергнута кандидатура Игоря Глуховского, выдвинутая Николаем Волковым, губернатором Еврейской автономной области, которую и должен был представлять Глуховский. Негодование сенаторов вызвал тот факт, что Глуховский, директор компании «Энергомашкомплекс», проживает в элитном пригороде Москвы. Строев заметил по этому поводу: «Боюсь, что покупаются не квартиры, а места в Совете Федерации».[22] Кооптирование центром Совета Федерации может привести к появлению вертикального раздвоения между федеральными институтами и региональными «уделами». В условиях ограниченного представительства регионов в центре, если институт федеральной интервенции и новая система федеральных округов окажутся неспособны восстановить контроль над соблюдением законов и целостностью правового пространства России, вертикальное институциональное единство федерации – при том, что регионы уже ослаблены «революцией сверху» – с неизбежностью подвергнется еще большей опасности.
В течение следующего года ученым предстоит отслеживать и анализировать случаи федеральной интервенции, чтобы понять ее направленность. Не направляется ли она в непропорциональных масштабах на оппонентов, а не союзников Кремля, на демократических, а не авторитарных лидеров. Не направлено ли такое вмешательство на лидеров нерусских национальных автономий, а не русских областей и краев. Также представляется важным определить, эффективны ли федеративные реформы Путина с точки зрения укрепления российского федерализма. И если они действительно будут эффективны, то число нарушений федерального законодательства региональными законами, которые центру нужно будет изменить, должно снижаться. Если возобладают административные и политические методы интервенции, асимметрия в отношениях между центром и регионами скорее всего сохранится и даже возрастет, и демократия скорее всего окажется под угрозой. Более того, если первая, относительно умеренная волна федеративных реформ потерпит неудачу, Путин может прибегнуть к более авторитарным вариантам реформирования – таким, как упразднение Совета Федерации и (или) замена избрания губернаторов их назначением.
С другой стороны, если сочетание административных и судебных средств восстановит целостность правового и экономического пространства Российской Федерации, а судебные средства станут единственным и редко используемым методом восстановления правового единообразия, центр может с большей благосклонностью отнестись к передаче тех или иных полномочий регионам и укреплению представительства регионов в центре. Такая институционализация российского асимметричного федерализма может направить страну по пути более стабильной и демократизированной модели, напоминающей модель испанского федерализма. В любом случае «федеративная революция» Путина, судя по всему, станет переломным моментом в развитии постсоветской российской государственности.
Гордон М. Хан – приглашенный исследователь Гуверовского института (Стэнфордский университет) и приглашенный лектор на Факультете политологии (Стэнфордский университет).
Примечания
[1] Это мнение было высказано на конференции «Федеративная революция в России» в Институте политических исследований 22 июля 2000 г.
[2] Эти нарушения указаны в работе: Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. Под ред. М.Н.Губогло. М., 1997. С. 166-193, в особенности см. с. 184-186.
[3] См. Stepan, Alfred. Russian Federalism in Comparative Prospective // Post-Soviet Affairs. Vol. 16, No. 2. April-June 2000. P. 145-149. См. также: Agranoff, Robert. Asymmetrical and Symmetrical Federalism in Spain // Evaluating Federal Systems. Ed. Berteus de Villiers. Dordecht, 1994.
[4] «Коммерсант», 16 февраля 2000 г. С. 2.
[5] «Коммерсант», 8 февраля 2000 г. С. 3.
[6] Лысенко В.Н. Указ. соч. С. 118.
[7] Федерализм власти и власть федерализма. Под ред. М.Н. Губогло. М., 1997. С. 838-846.
[8] «Коммерсант», 8 февраля 2000 г. С. 3.
[9] «Коммерсант», 8 февраля 2000 г. С. 3.
[10] Жуков Максим. Суды без правил // «Коммерсант», 16 февраля 2000 г. С. 2.
[11] «Новости Конституционного суда». 11 апреля 2000 г.
[12] Шпак Владимир. Подсудное дело // «Время новостей». 17 марта 2000 г. С. 1.
[13] Там же.
[14] «Сегодня». 2 августа 2000 г.
[15] «Российская газета». 6 августа 2000 г.
[16] Макаркин Алексей. Идеологическое оружие Кремля // «Сегодня». 20 марта 2000 г. С. 2.
[17] Интервью Питера Реддевея с представителями органов власти в Псковской, Свердловской областях, Татарстане и Санкт-Петербурге, обсуждавшиеся в его выступлении в Гуверовском институте (Стэнфордский университет) 3 августа 2000 г.
[18] «Общая газета». №52. Декабрь 2000 г.
[19] Путин назвал это важной функцией прокуроров. См.: Закатнова Анна. Генпрокуратура накануне реформ // «Независимая газета». 12 января 2001 г. С. 3.
[20] «Общая газета». №52. Декабрь 2000 г.
[21] RFE/RL Newsline 5. №8, 12 января 2001 г.
[22] «Коммерсант». 21 декабря 2000 г. С. 2.
~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~
About the Author – Gordon M. Hahn, Ph.D., is an Expert Analyst at Corr Analytics, http://www.canalyt.com and a Senior Researcher at the Center for Terrorism and Intelligence Studies (CETIS), Akribis Group, www.cetisresearch.org. Dr. Hahn’s most recent book is Ukraine Over the Edge: Russia, the West, and the “New Cold War”. He has authored three previous, well-received books: The Caucasus Emirate Mujahedin: Global Jihadism in Russia’s North Caucasus and Beyond (McFarland Publishers, 2014), Russia’s Islamic Threat (Yale University Press, 2007), and Russia’s Revolution From Above: Reform, Transition and Revolution in the Fall of the Soviet Communist Regime, 1985-2000 (Transaction Publishers, 2002). He also has published numerous think tank reports, academic articles, analyses, and commentaries in both English and Russian language media.
Dr. Hahn also has taught at Boston, American, Stanford, San Jose State, and San Francisco State Universities and as a Fulbright Scholar at Saint Petersburg State University, Russia and has been a senior associate and visiting fellow at the Center for Strategic and International Studies, the Kennan Institute in Washington DC, and the Hoover Institution.